Prestataire de formation : contrôle exercé sur la nature et la réalité des dépenses exposées pour l’exercice des activités de formation

C’est au visa de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales que le Conseil d’Etat a rendu, le 7 décembre 2016, une décision intéressant le contrôle par l’administration de la nature et la réalité des dépenses exposées pour l’exercice des activités conduites en matière de formation professionnelle continue.

Par - Le 14 décembre 2016.

Rejet des dépenses : non production des pièces établissant la nature et la réalité des dépenses et non justification de leur rattachement aux activités de FPC

Il résulte des dispositions légales applicables que l’obligation de versement au Trésor public à laquelle un organisme de formation professionnelle continue est tenu porte sur les dépenses qu’il a effectuées et pour lesquelles soit il ne produit pas de pièces établissant leur nature et leur réalité, soit il ne justifie pas leur rattachement à ses activités et leur bien-fondé.

Pour juger que l’organisme de formation était redevable, solidairement avec ses dirigeants, d’une somme égale au montant des dépenses ayant fait l’objet d’une décision de rejet, le Conseil d’Etat juge que la cour a légalement justifié sa décision en relevant :

  • d’une part, que la société, qui n’avait produit aucun emploi du temps permettant d’établir la concordance entre les actions de formation effectuées et les dépenses engagées, et qui s’était bornée à verser au dossier des notes établies sur papier libre, n’avait produit, ni en première instance, ni en appel, les pièces prévues par l’article L. 991-5 précité du code du travail ;
  • d’autre part, comme le tribunal l’avait lui-même jugé, que la société ne justifiait pas du rattachement de certaines dépenses à ses activités et de leur bien-fondé.

Textes de référence : article L. 991-5 du code du travail, applicable au litige, dont les dispositions sont désormais reprises aux articles L. 6362-5 à L. 6362-7 de ce code :  » I.- Les organismes mentionnés aux 2° et 3° de l’article L. 991-1 sont tenus, à l’égard des agents mentionnés à l’article L. 991-3 : 1° De présenter les documents et pièces établissant l’origine des produits et des fonds reçus ainsi que la nature et la réalité des dépenses exposées pour l’exercice des activités conduites en matière de formation professionnelle continue ; 2° De justifier le rattachement et le bien-fondé de ces dépenses à leurs activités ainsi que la conformité de l’utilisation des fonds aux dispositions législatives et réglementaires régissant ces activités. A défaut de remplir les conditions prévues aux 1° et 2° ci-dessus, les organismes font, pour les dépenses considérées, l’objet de la décision de rejet prévue à l’article L. 991-8. Les organismes prestataires d’actions entrant dans le champ de la formation professionnelle continue au sens de l’article L. 900-2 sont tenus, de même, de présenter tous documents et pièces établissant la réalité desdites actions. A défaut, celles-ci sont réputées inexécutées au sens de l’article L. 991-6. II.- Les organismes prestataires d’actions entrant dans le champ de la formation professionnelle défini à l’article L. 900-2 doivent, solidairement avec leurs dirigeants de fait ou de droit, verser au Trésor public une somme égale au montant des dépenses ayant fait l’objet d’une décision de rejet en application du I.

Les pénalités encourues par l’organisme de formation pour manœuvres frauduleuses

Pour juger que des pénalités pour manœuvres frauduleuses avaient pu légalement être infligées à l’organisme de formation au titre de certaines actions de formations, la cour administrative d’appel a relevé :

  • d’une part, les témoignages des personnes présentées comme stagiaires de ces formations selon lesquels elles ne les avaient pas suivies,
  • d’autre part, les nombreuses incohérences tenant aux lieux ou au volume de ces formations, ainsi qu’au contenu des feuilles d’émargement,
  • et, enfin, l’absence d’élément apporté par la société attestant de sa bonne foi.

En statuant ainsi, la cour a caractérisé non seulement l’élément matériel, mais également l’élément intentionnel définissant une manœuvre frauduleuse. En outre, en formant sa conviction au vu du débat contradictoire entre les parties, elle n’a pas mis à la charge de la société la preuve de sa bonne foi. Dès lors, la cour administrative d’appel, qui n’a pas commis d’erreur de droit, a donné une exacte qualification juridique aux faits de l’espèce, tels qu’elle les a souverainement appréciés sans les dénaturer.

Textes de référence : articles L. 920-9 puis L. 991-6 du code du travail (en vigueur à la date des faits litigieux et qui sont demeurés applicables compte tenu de la portée de l’article L. 6362-7-2 de ce code):  » Faute de réalisation totale ou partielle d’une prestation de formation, l’organisme prestataire doit rembourser au cocontractant les sommes indûment perçues de ce fait. En cas de manoeuvres frauduleuses, le ou les contractants sont, de plus, assujettis à un versement d’égal montant au profit du Trésor public « .

La procédure de contrôle : l’autorité administrative doit mettre l’organisme de formation à même de prendre connaissance du dossier le concernant

1° Caractère contradictoire des contrôles

Le caractère contradictoire des contrôles menés conformément aux dispositions de l’article L. 991-8 du code du travail, applicables au litige aujourd’hui reprises aux articles L. 6362-8 à L. 6362-10 de ce code, impose à l’autorité administrative de mettre l’intéressé à même de prendre connaissance du dossier le concernant. Il revient au juge d’apprécier, au vu des échanges entre les parties et en ordonnant, le cas échéant, toute mesure d’instruction complémentaire, si le caractère contradictoire de la procédure a été respecté

Si l’administration entend se fonder sur des renseignements obtenus auprès de tiers, la Haute juridiction précise qu’il lui incombe alors d’informer l’intéressé de l’origine et de la teneur de ces renseignements, avec une précision suffisante pour lui permettre, notamment, de discuter utilement leur provenance ou de demander, le cas échéant, la communication des documents qui les contiennent .

Le Conseil d’Etat relève une limite à ce principe : lorsque l’accès à ces renseignements serait de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui en sont à l’origine. Dans ce cas, l’administration doit se limiter à informer l’intéressé, de façon suffisamment circonstanciée, de leur teneur

Dans le cas d’espèce, pour juger que la procédure de contrôle en cause était régulière, la cour administrative d’appel de Marseille a relevé que l’administration avait communiqué aux intéressés, lors de l’entretien du 16 octobre 2007, la teneur des informations sur lesquelles elle se fondait et qu’ils n’avaient pas demandé à être confrontés aux témoins et ne les avaient pas eux-mêmes interrogés. Pour les juges de la Haute cour, en statuant ainsi la cour n’a pas commis d’erreur de droit dans les règles gouvernant la charge de la preuve et n’a pas dénaturé les pièces du dossier soumis aux juges du fond, dont il ressort que le rapport de contrôle adressé à la société par courrier du 28 août 2007 faisait état de la teneur des informations détenues par l’administration ;

2° Droit à une procédure équitable

Par ailleurs, le Conseil d’Etat rappelle qu’aux termes du paragraphe 3 de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales :  » Tout accusé a droit notamment à : / a. être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu’il comprend et d’une manière détaillée, de la nature et de la cause de l’accusation portée contre lui ; (…) d’interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l’interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge (…) « . Ces stipulations ne sont applicables, en principe, qu’aux procédures contentieuses suivies devant les juridictions lorsqu’elles statuent sur des accusations en matière pénale et ne peuvent être invoquées pour critiquer la régularité d’une procédure administrative, alors même qu’elle conduirait au prononcé d’une sanction. Il ne peut en aller autrement que dans l’hypothèse où la procédure d’établissement de cette sanction pourrait, eu égard à ses particularités, emporter des conséquences de nature à porter atteinte de manière irréversible au caractère équitable d’une procédure ultérieurement engagée devant le juge.

Pour le Conseil d’Etat, l’origine des renseignements détenus par l’administration et la valeur des témoignages recueillis par elle pouvaient de nouveau être discutées devant les juges du fond, qui opèrent un entier contrôle sur les sanctions prononcées sur le fondement du II de l’article L. 991-5 et du second alinéa de L. 991-6 du code du travail, garantissant ainsi le caractère équitable de la procédure, et qu’ainsi le seul fait de ne pas avoir eu connaissance de ces témoignages dès le contrôle administratif ne compromettait pas les chances des requérants d’obtenir gain de cause devant le juge. La Haute cour en conclue que le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations précitées doit être écarté.

Les faits : la société Siana qui exerçait une activité de prestations de formation professionnelle continue, a fait l’objet, au cours de l’année 2007, d’un contrôle de l’administration du travail, au titre des années 2005 et 2006, réalisé dans les conditions prévues par les articles L. 991-1 et suivants, alors applicables, du code du travail. Ce contrôle, effectué sur place et auprès de personnes bénéficiaires de la formation continue, a donné lieu à l’établissement d’un rapport en date du 28 août 2007, comportant plusieurs griefs. A la suite d’une réunion contradictoire organisée le 16 octobre 2007 et de divers échanges l’ayant suivie, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur, estimant que la société Siana ne justifiait pas de la conformité de l’utilisation des fonds alloués à des actions de formation professionnelle ni de la réalité des dépenses engagées, a, par une décision du 29 novembre 2007, rejeté ses dépenses pour un montant de 99 095,01 euros, dont le versement au Trésor public a été mis solidairement à sa charge et à celle de ses dirigeants, et l’a condamnée à verser la somme de 399 065,63 euros aux organismes de financement des formations, au titre des formations considérées comme inexécutées, et la même somme au Trésor public, pour manoeuvres frauduleuses. Par une décision du 4 avril 2008, le préfet a rejeté le recours administratif préalable obligatoire exercé par la société en application de l’article R. 991-8 du code du travail et a confirmé sa décision initiale. Le tribunal administratif de Marseille a partiellement annulé cette décision en tant qu’elle le condamnait à verser des sommes aux organismes financeurs pour formations inexécutées et au Trésor public pour manoeuvres frauduleuses.

Conseil d’État, 1ère – 6ème chambres réunies, 07/12/2016, 388141, mentionné dans les tables du recueil Lebon

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